Montenegro

Einführung eines elektronischen „pre-arrival“-Zollabfertigungssystems

  • Allianz-Projekt

  • Status: Abgeschlossen

Mit dem „pre-arrival“-Zollabfertigungssystem gibt Montenegro doppelt so viele Expressgüter pro Stunde frei wie bisher. Ein Vorbild für die gesamte Region.

Auf einen Blick

Am 6. Juli 2018 hat Montenegro ein Pre-Arrival Processing Verfahren, kurz PAP, zur Erleichterung der Zollabfertigung eingeführt. Die Reform ist das Ergebnis eines zweijährigen Projekts der deutschen Allianz für Handelserleichterungen mit Behörden und Unternehmen in Montenegro. PAP bietet die Möglichkeit, Zollanmeldungen und Einfuhrdokumente bereits vor Ankunft der Güter im Zielland elektronisch an Zollbehörden zu übermitteln. Mit dem neuen System können schon jetzt doppelt so viele Expressgüter innerhalb einer Stunde abgefertigt werden wie bisher. Inspiriert von den Erfolgen in Montenegro sowie auch in Serbien, planen weitere vier Länder des westlichen Balkans und die Republik Moldau weitere Zollreformen nach diesem Vorbild.

Herausforderung

Montenegros Wirtschaft floriert seit Jahren. Dies führt zu einer immer stärkeren Einbindung des Landes in regionale und globale Warenströme. Das Wachstum und die damit einhergehende höhere Anzahl an Importgütern stellten Montenegros Grenzbehörden jedoch vor eine große Herausforderung.

Mit manuellen Zollkontrollen war der Masse an Gütern nicht mehr beizukommen, weshalb es zu immer mehr Verzögerungen an der Grenze kam. In der Folge klagten montenegrinische Unternehmer über lange Wartezeiten für Ersatzteile aus dem Ausland und negative Auswirkungen auf ihre Geschäfte. Oft kamen Güter per Luftfracht in der Nacht an. Der Zoll begann daher am nächsten Tag mit der Sichtung der Einfuhrdokumente für die wartende Fracht. Erst wenn alle zu kontrollierenden Waren ausgewählt waren, konnten auch die restlichen Lieferungen freigegeben werden.

Anfang 2016 trat Montenegro dem Welthandelsabkommen der WTO bei und machte Handelserleichterungen zu einer Priorität der Regierung. Das Abkommen sieht verschiedene Reformmaßnahmen vor, um die Verzögerungen an der Grenze zu reduzieren. Eine davon ist das PAP-Verfahren.

Voraussetzung dafür ist ein elektronisches Zollabfertigungssystem, um Voranmeldungen zu empfangen und zu bearbeiten. Das PAP-Verfahren kann dabei helfen, Sendungen nach ihrem Risiko zu klassifizieren und zu entscheiden, welche Waren vom Zoll kontrolliert werden müssen und welche nicht.

Projektansatz

Gemeinsam mit der Allianz für Handelserleichterungen, entwickelte der montenegrinische Zoll einen öffentlich-privaten Ansatz und einen Plan für die Einführung von PAP. Die Allianz brachte die Expertise von DHL Express und von der GIZ in die Projektplanung ein. So stellte DHL Express global getestete Musterlösungen und Expertise vor Ort zur Verfügung. Die GIZ agierte als neutrale Mittlerin und beriet den Prozess technisch.

Die Allianz setzte dabei auf eine Partnerschaft auf Augenhöhe: Alle Aktivitäten wurden gemeinsam von den Projektpartnern geplant und durchgeführt, um ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen Zoll- und Wirtschaftsinteressen zu gewährleisten. In Workshops diskutierten die Projektpartner alle Prozessschritte.

Ein gemeinsam entwickelter Projektplan legte fest, welche Maßnahmen notwendig sind, um PAP in Montenegro einzuführen und anzuwenden. Die vereinbarten Prozessschritte waren:

  • Dialog zwischen dem Zoll und Express-Dienstleistern als den zukünftigen Nutzern von PAP.
  • Auswahl eines passenden Systems für Montenegro anhand von existierenden Musterbeispielen.
  • Anpassung von rechtlichen und regulatorischen Rahmenbedingungen zur Einführung des neuen Systems.
  • Entwicklung und Anpassung des ausgewählten Zoll-IT-Systems für PAP.
  • Trainings für Zollbeamte zur Anwendung des neuen Prozesses.
  • Evaluierung der Projektergebnisse und regionaler Transfer von Wissen.

Ergebnisse

Nach einer eingehenden Analyse der internationalen PAP-Musterlösungen, entschied sich Montenegro für ein System nach dem Vorbild von Slowenien. Die Entscheidung wurde durch eine Studienreise nach Ljubljana und Demonstrationen des Systems beim slowenischen Zoll und bei DHL Express bekräftigt.

Bevor die technische Umsetzung beginnen konnte, diskutierten EU-Zollrechtsexperten und alle Projektpartner über Anpassungen im montenegrinischen Zollrecht nach europäischem Vorbild. Die Änderungen wurden vom montenegrinischen Kabinett angenommen. Damit war die rechtliche Voraussetzung für PAP geschaffen.

In einer Reihe von Workshops einigten sich die Projektpartner auf Prozessverbesserungen, wie beispielsweise eine Anpassung der Öffnungszeiten des Zolls. Allein durch diese Verbesserungen konnten die Zollfreigaben bereits nahezu verdoppelt werden.

Von Beginn des Projekts im Mai 2016 bis Juni 2018 stieg Zahl der Expresssendungen, die innerhalb einer Stunde nach ihrer Ankunft freigegeben wurden von 25 auf 53 Prozent.

Parallel dazu legten die Projektpartner Kriterien und Anforderungen für die Anpassungen des PAP-IT-Systems fest. Nach der Entwicklungsphase wurde das System im März 2018 vorgestellt. Alle in Montenegro aktiven Expressdienstleister wurden in den Prozess eingebunden, um sicherzustellen, dass die Reform zu keinen Wettbewerbsvorteilen führt.

Offiziell wurde das PAP-System am 6. Juli 2018 eingeführt und das Projekt abgeschlossen. Die Voraussetzungen für die Anwendung sind damit geschaffen, die Arbeit für Montenegro geht jedoch weiter.

In einer Übergangsphase laufen derzeit der alte, manuelle Prozess und das neue PAP-System parallel. Bis sich alle Akteure in den neuen Prozess eingearbeitet haben, kann es daher vorübergehend zu mehr Zoll-Kontrollen kommen. Sobald alle Express-Dienstleister die rechtliche Autorisierung und den Zugang zu PAP haben, wird der alte Prozess eingestellt. Damit wird eine weitere signifikante Beschleunigung der Warenfreigaben erwartet.

Montenegro als Vorbild für weitere PAP-Projekte

Montenegro ist Vertragspartner des Mitteleuropäischen Freihandelsabkommens (CEFTA) und in engem handelspolitischem Austausch mit seinen Nachbarn im westlichen Balkan. Bereits in der Anfangsphase der PAP-Reform in Montenegro startete in Serbien ein Schwesterprojekt. Als sich erste Erfolge des Allianz-Ansatzes abzeichneten, zeigten viele Nachbarländer hohes Interesse an ähnlichen Projekten.

Anfang 2018 entschieden sich die vier Länder Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo und Nordmazedonien PAP nach dem Vorbild Montenegros mit dem Ansatz der Allianz einzuführen. Die GIZ unterstützt diese Reformen durch den „Offenen Regionalfonds für Südosteuropa„. Ein weiteres PAP-Projekt ist außerdem in Moldau geplant.

Dabei greifen die Länder auf den getesteten und etablierten Ansatz aus Montenegro und Serbien als Vorbild zurück. So müssen nur kleinere länderspezifische Anpassungen vorgenommen werden und die PAP-Reformen können besonders schnell und effizient umgesetzt werden.

Testimonials

„Our commitment is to ensure full implementation of trade facilitation measures in a way that is effective for all of us, especially for the business community. By promoting a strong and coordinated partnership with the private sector and international donors – as accomplished in this project – we contribute to the economic development of our country, which is our common ultimate goal. […] The implementation of this project has considerably accelerated customs procedures and improved the system for clearing express consignments.“

Novo Radović, Director General, Tax and Customs System Directorate, Ministry of Finance Montenegro (Zitat übernommen von CDM)

„The project provided us with a new experience of having the private sector fully involved in all phases of project implementation – from defining a solution to piloting the change on the ground. Together with highly skilled professionals very sensitive to our needs, we have worked together in a transparent environment.“

Stojanka Milosevic, Head of Department for value and origin of goods in Customs Administration, Sector for Customs and Legal Affairs, Customs Administration of Montenegro

„The project has helped us to expand our knowledge and experience. We all have learned a lot from both the process and the results achieved and benefited from working together with private sector. The project set the bar at a high level and it may become a good practice for other countries.“

Petar Gazivoda, IT advisor, Department for development of customs information system and statistics, Customs Administration of Montenegro

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